民事简易程序的完善问题研究

      作者：赵宁宁      
      摘要：诉讼文化的发展、人们法治观念的提升，使得越来越多的人们在面对纠纷时，选择了通过诉讼手段寻求国家司法救济。这种背景下，旧的司法体制下的诉讼的拖延、诉讼成本的昂贵、程序的冗长繁杂等问题，已成为民事诉讼制度的弊端。民事简易程序作为一种方便、经济、快捷的民事纠纷解决机制，成为各国解决民事诉讼效率低下的良方。  
        随着我国社会的进步和经济的快速发展，具有中国特色的社会主义现代民事司法制度正在逐渐形成和完善之中。民事简易程序制度改革也一直是我国人民法院审判改革的重点，如何在我国的现有法律条件下简易民事司法程序、加强民事简易程序运作的制度化、规范化，是我们面临的一个重要课题。本文对民事简易程序的基础理论进行了较为全面的探讨，分析了民事简易程序的法律价值，对中外民事简易程序制度进行了比较分析。阐述了国外民事简易程序的模式、标准和适用范围，概述了它们的共同特点，从司法实践的角度，对如何借鉴国外民事司法改革，构筑和完善符合中国国情的民事简易程序运作机制作初步的探索和思考，分析了我国民事审判中简易程序在人们的观念层面、立法层面以及司法实践层面等方面所存在的诸多问题，并针对这些问题提出了改革和完善我国的民事简易程序的具体建议和设想。（本文共计9170字）
        关键字：诉讼效率  诉讼公正  简易程序 
 
        简易程序(summary procedure) 是普通程序的对称。狭义的简易程序是指基层法院审理简单的或某些特殊类型的民事案件所适用的一种程序，是简化的普通程序 。随着社会经济的飞速发展，案件数量成倍增加，法院系统也明显地感受到了“诉讼爆炸”的压力。同时，“迟来的正义非正义”，公正与效率并举的司法观念已经深入人心。在这样的背景下，简易程序的作用日益凸显。目前，民事简易程序在司法实践中平均近70 %的适用比率 。
 
       一、民事简易程序的价值
       民事简易程序是国家专门为了解决简单的民事案件而设立的一种诉讼程序制度，它以诉讼成本相对较低、审理期限相对较短、诉讼方式简便、适用范围较为广泛等特点在当前的民事审判实践中发挥着十分重要的作用。

       （一）简易程序与诉讼效益
        公正和效益是民事诉讼的两大价值目标。效益的价值目标要求一种诉讼程序以尽可能少的成本，获取尽可能大的收益。程序效益包含经济成本和经济收益两大要素。在民事诉讼中，经济成本主要包括人力资源、物力资源、财力资源和时间资源。诉讼过程中时间的耗费或诉讼周期的拖延，不仅减少了程序主体利用这些时间从事其他活动的收益，而且同样伴随着人力、物力、财力的增加。因此在民事诉讼程序中，时间已经成为一种与经济耗费有关的司法资源。程序效益的另一个要素是经济收益。对法院而言，经济收益是指其收取诉讼费用的数额；对当事人而言，是指预期利益的实现或预期不利益的避免 ；对国家而言，则体现为对整个社会司法资源配置的优化。简易程序设立的目的，无疑是为了提高诉讼效益。正是由于简易程序是对普通程序的简化，所以无论是法院还是当事人，在简易程序中的资源耗费都大大低于普通程序。
       （二）简易程序与诉讼公正
         诉讼公正包括实体公正和程序公正。前者关注的是诉讼结果，其评价标准是诉讼活动是否准确地认定了事实和正确地适用了法律。后者关注诉讼的过程，其评价标准是诉讼是否符合公正程序的某些基本要素。一般，案情的繁简或标的数额的大小是适用简易程序的一个基本标准。在标的较小或者案情简单的情况下，适用普通程序不仅不会增加纠纷处理结果的公正性，反而可能使其降低。所以，简易程序也能够满足人们对程序公正的要求。另一方面，如果简易程序具备正当程序的一般要求，程序公正的实现也是有保障的。例如，当事人的程序主体性原则、当事人诉讼地位平等原则、法官中立原则、诉讼公开原则等能够在简易程序中得到普遍遵守。  可见在简化程序环节，提高诉讼效益的同时，简易程序仍然将诉讼公正作为追求的目标。所以，立法者在设置简易程序时，应当兼顾程序的简易化与程序的正当化。既要保证程序的简便易行，同时又要考虑给当事人以基本的程序保障。
 
        二、国外民事简易程序的状况
        (一) 民事简易程序的适用模式
        纵观各国的诉讼制度，简易程序的适用大致有两种类型和机构模式。第一种，设立专门的简易法院来处理简易案件，如德国的初级法院、日本的简易法院、法国的小审法院、英国的郡法院美国各州的市法院或治安法院。第二种， 在初审法院中设立简易审判庭或小额诉讼审判庭，如我国台湾地区的地方法院。除此之外，一些国家对简易法院内审理的案件又细分为简易事件和小额事件，分别适用不同的程序，尤其是针对小额标的纷争，英美法系国家还制定了专门的小额裁判法，设立了小额法庭。
 
        (二) 民事简易程序的适用范围和标准
        目前国外对简易程序的适用标准基本上都做了较为明确合理的规定，主要有以下三种标准。第一，依诉讼标的之金额或价额作为划分普通程序和简易程序的标准。例如，日本法院法规定，诉讼标的额在90万日元以下的请求属于简易法院管辖。我国台湾民诉法规定，关于财产之诉讼标的额在新台币50万元以下者适用简易程序。另外，一些国家还对争议额更小的案件规定了小额诉讼的简易程序，在程序操作上更加简化。在美国各州小额诉讼法庭受理的诉讼金额多数为1000－3000 美元。第二，依案件性质作为划分标准。大多数国家还以列举的方式规定了适用简易程序的案件。例如，德国法院法规定了租赁、亲子、婚姻、监护、遗产、登记、执行、破产和解等案件，不论诉讼标的额简易法院均有管辖权。 第三，依当事人之选择。诉讼过程中，选择有关程序及程序有关事项的权利。例如，在英国，初审法院先向当事人发出一份案件分配调查表，要求当事人回答是否申请简易程序等问题。法院将依据当事人在调查表中提出的信息对案件的分配作出决定。
         通过对各国的民事简易程的考察，可以发现这些国家对于简易程序的设置具有如下特点：
         第一，简易程序已成为民事诉讼法不可或缺的一部分，原先没有制定简易程序的国家纷纷将其载入立法，简易程序的具体运作方式也在不断地调试和改进。 当然，改进是基于“接近正义”的理想，在当事人和法院之间进行利益衡量的基础上进行的，所以每次立法的修订都显得理性和充满对话精神。
         第二，对于简易案件、小额案件，各国立法的一个趋势是设立专门的小额法院或者简易法庭来解决，而且此类案件一般经过初审法院审结即为终审，除非法官适用法律错误或者存在严重的程序违法，通常不允许上诉。 至于小额的标准，各国的国情不同，具体数目存在差异，很重要的一点是案件的类型化是简易程序的“准入凭证”。
         第三，加强了当事人处分权能和法院管理权能的相互渗透。 日本民事诉讼法基于对当事人处分权的尊重，甚至赋予当事人合意选择简易程序的权利，为维护诉讼程序的安定性，当事人的合意应该以书状为之，在诉讼中，不允许双方当事人合意解除或撤销原合意。 而在英美对抗制下，法官以往处于消极地位，扮演“沉默的法官”，但是任由当事人控制程序导致的拖沓与费时使“过多的诉讼活动”泛滥成灾，近年来加强法官的诉讼控制权成为其法律特征。  在简易程序中，这样的价值取向和效果十分明确，即低成本、高效率，简便的程序完全按照常识化的方式运作，一般不需要律师的帮助，法官在其中扮演“万事通”的角色，积极促成当事人和解。
 
        三、我国简易程序立法中存在的问题
        自1982 年我国民事诉讼法(试行) 专章规定简易程序至今， 已有20个年头。简易程序的适用， 对于保障和便利当事人行使诉讼权利， 减轻当事人讼累， 保证人民法院提高审判效率，及时审理民商事案件，均产生了积极的作用。尤其是《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》的出台是对我国民事诉讼简易程序立法的一个重大突破，对于保障当事人依法行使诉讼权利，保证人民法院公正、及时地审理民事案件有着重大的实践意义。《规定》的亮点主要有：（1）强调法官的释明义务，明确法官在简易程序中的诉讼指挥权。（2）以开庭审理为核心，凸显简易程序经济、快捷的内在价值。（3）以实现当事人诉权为核心，规范和约束法官的裁量权。（4）以当事人实体权利的尽快实现为目的，完善裁判文书的送达方式。  
        但简易程序在实施过程中， 已不能适应市场经济对诉讼程序的要求，暴露出了不少问题。具体来说，存在以下几个问题：
 
        (一) 观念层面存在误解
        目前， 国内学者对简易程序概念的表述多种多样， 可谓五花八门。有些侧重于揭示适用简易程序的法院的范围，有些侧重于揭示简易程序与普通程序的关系及简易程序的独立性， 有些在界定简易程序概念时认为还应揭示其在第一审中的地位。尽管表述的方法或内容不尽相同， 但有一个共同的特点是对简易程序概念的理解为立法规定所局限， 
实际上， 简易程序是一个多层次的概念， 不仅民事诉讼中存在简易程序， 而且刑事诉讼中也存在简易程序； 不仅一审中存在简易程序， 二审中也同样有简易程序的影子。例如， 我国民事诉讼第152条规定， 第二审人民法院对上诉案件， 应当组成合议庭， 开庭审理。经过阅卷和调查，询问当事人， 在事实核对清楚以后， 合议庭认为不需要开庭审理的， 也可以径行判决、裁定。径行判决实际上就是上诉审中的简易程序。除此之外， 督促程序、缺席判决程序也属于简易程序的范畴。可见， 我们应突破原有的“简易程序”的结构形式， 拓宽简易程序的存在领域，认识到对简易程序存在多层次的理解。 
 
        (二) 立法规定过于原则化，适用范围规定不尽合理
        从世界各国民诉法的规定来看，区分案件审理是适用简易程序还是普通程序的界限标准，基本上可分为三种方式：一种是“概念式”，这种方法的优点是便于根据案件的具体情况灵活掌握，但缺点是标准过于原则，缺乏具体的可操作性；第二种是“列举式”，这种方法的优点是标准客观，比较容易操作，但它难以将属于简单的民事案件的种类一一列举；第三种方法是“数额式”，这是国外普遍适用的方法。例如日本简易裁判所受理的是90万日元以下的案件，韩国的小额审判法规定简易程序的适用范围是诉争标的在100万元韩币以下的案件。 这种方法的优点是简单明了且易于操作，但其也有明显的缺陷，即没有抓住问题的实质，诉讼争议金额的大小并不能完全反映案件的繁简和审理的难易程度，更不能说明权利义务是否明确，此类规定显然是出于效率优先的考虑。
        与大多数外国立法例相比较，我国民诉法则是从兼顾公平与效率的角度出发对适用简易程序的案件进行了进一步限定，中华人民共和国民事诉讼法第142 条的规定，基层人民法院和它派出的法庭审理事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单的民事案件，适用简易程序。简单案件即“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”三重约束下的案件。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第168条对此做了明确规定，民事诉讼法第142 条规定的简单民事案件中的“事实清楚”，是指当事人双方对争议的事实陈述基本一致，并能提供可靠的证据，无须人民法院调查收集证据即可判明事实、分清是非；“权利义务关系明确”，是指谁是责任的承担者，谁是权利的享有者，关系明确；“争议不大”，是指当事人对案件的是非、责任以及诉讼标的争议无原则的分歧。显然，由于立法上采用的是“概念式”的方式，规定的过于原则，尽管最高人民法院的司法解释，从反面列举了三种不适用简易程序的案件，但总体来说，我国对简易程序的适用范围的规定还是比较模糊的。即使加上相关的司法解释，要应对每年超过80 %的民事案件适用简易程序的司法现状，仍显得捉襟见肘。现有民诉法中零散的、不成体系的立法模式，给司法实践带来许多操作性的困难。 “事实清楚，权利义务关系明确，当事人争议不大的简单民事案件”是民诉法确定简易程序适用范围的标准。这个标准在司法实践中产生了许多的问题。如何将抽象的标准具体化，司法解释也没有易于操作的规定。实践中大都以诉讼标的的大小来确定是否适用简易程序，这虽然易于操作，但却有违背法理之嫌，因为案件的繁简程度与诉讼标的大小并没有必然的联系。同时，由于基层法院受案的标的较小，这也使得其在审判实践中有任意扩大简易程序适用的趋势。
 
       (三) 简易程序与普通程序的适用没有清晰界限， 影响了诉讼的效率
        简易程序或普通程序的适用并不是随意的、无序的，它必须遵循法律规定的条件和程序，两种程序间应有一定的界限划分。由于立法上对于简易程序的适用的规定过于原则， 法官在审理案件的主观性上加大。现实中， 很多不适用简易程序的案件往往也以简易程序审理。从立法上看， 简易程序的适用范围是比较小的， 但在司法实践中基层法院将受理的大多数案件以简易程序进行审理的状况是远远超出立法的本意， 甚至超出立法允许的范围的。而某些本该适用简易程序审理的案件， 由于法官把握不准， 适用普通程序审理， 又造成了司法资源的浪费， 影响了诉讼效率的提高，也违背了“两便原则”的立法本意。实践中，适用简易程序审理的案件，未能突出一个“简”字，不能做到快立、快审、快结，无法实现设置简易程序的目的。
 
       (四) 简易程序和普通程序相互转化的规定不明确
        由于我国民诉法和相关司法解释对简易程序转入普通程序的具体规则未作出明确规定， 何时转换、如何转换、谁有权主张转换以及转换前后如何衔接多缺乏可操作性的规定，实际操作比较混乱：一是转换标准不一，比较随意化。最高人民法院《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第三条规定：“当事人就适用简易程序提出异议，人民法院认为异议成立的，或者人民法院在审理过程中发现不宜适用简易程序的，应当将案件转入普通程序审理。”但该条规定对异议成立的标准及何为不宜适用简易程序并没有做出具体的界定，缺乏可操作性，造成实践操作中转换程序的随意性。二是审批主体不一，缺乏统一性。对于转为普通程序审理的案件需不需要审批，由谁来审批，现行法律也没有做出相应的规定，导致各法院在实际操作中做法不一，缺乏统一性。三是转换程序不规范。根据相关司法解释规定，简易程序转换为普通程序审理的，应当向当事人送达转换程序通知书，同时，确定合议庭组成人员后，应当送达合议庭组成人员通知书，实际操作中，有些法院只是口头通知，或者在开庭时补发上述法律文书，在程序操作上不规范。这些问题的存在，都在很大程度上影响了相关案件的公正审理。 
 
        四、完善我国民事简易程序制度的建议
       考察当前民事简易程序的适用问题， 分析其不合理之处，提出改革的构想，已属当务之急，主要建议从以下几个方面加以完善：
 
        (一) 重新定位简易程序，突破审级上的限制
        由于我国现行法律和司法解释对简易程序规定得过于模糊，因此，应该从理论上和观念上重新定位简易程序。众所周知，争议金额的大小是普通法院(或法庭) 和简易法院(或法庭) 划分管辖的一个主要标准。但是，案件的难易程度并不完全取决于争议金额的大小，有些争议金额大的案件法律关系并不复杂。这就必然产生普通法院管辖的一部分案件属于简单民事案件的情况。至于我国海事法院审理的案件， 简易案件所占比重还要大于普通法院。上述两方面都说明在我国中级以上的法院中，对部分第一审案件同样也应适用简易程序。上诉审法院受理的案件，简单案件所占的比重就更大。今后我国增设专门的小额诉讼程序后， 其大部分上诉案件就更加简单， 按照民事纷争的程序设置应与案件类型相适应的简易程序理论， 对简单的民事上诉案件也应适用简易程序， 只是其简化的方式应根据上诉审的特点来进行。实际上，各国上诉审程序都不同程度上存在着简易程序的规定，书面审就是其中一个突出的例子。我国民诉法第一百五十二条规定： 第二审人民法院对上诉案件， 应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷和调查，询问当事人，在事实核对清楚后， 合议庭认为不需要开庭审理的， 也可以径行判决、裁定。后一种形式，实际上就是上诉审中的简易程序。所以，应该从立法的角度，转变简易程序专属于基层人民法院及其排除法庭的专有程序。
 
        (二) 扩大简易程序的适用案件范围
        关于确定适用简易程序案件的数额标准， 从各地实践情况看， 标准不一。笔者认为， 可以由各省高级人民法院从适当扩大简易程序适用范围与不同地区经济发展水平考虑， 确定各省简易案件的受案标准， 并报最高人民法院批准， 成为一个具有司法解释性质的规定， 在各省范围内普遍遵守， 改变目前存在的各地法院标准不一的无序状态。例如北京市高级人民法院采用排除法列举了12种案件不适用简易程序，除此之外的案件全部适用简易程序审理。
 
        (三) 明确简易程序的适用范围和标准
         针对我国民诉法对于简易程序适用范围和标准过于原则的情况，笔者认为，应按照以下标准予以明确： 
首先， 明确简易法庭受理的案件类型。 法院内部确定级别管辖的标准之一就是诉讼标的数额，这一条件限制了基层法院管辖的范围，即使简易法庭有足够能力处理数额非常巨大的民事案件，但是依据现行立法规定，此类案件只能通过上级法院指定管辖才能变更级别的限制。 案件分到简易法庭前，要申请上级法院指定管辖，这一期间至少为2个月，而案件到法庭之后仍要经过较长的时间等候指定立案，即使随后的处理时间快捷，但是总的看来，对于这类案件的处理仍耗时颇长，还不如直接按照级别管辖的规定立案处理。 因此，在确定案件类型时，诉讼数额是应该加入的因素，这一数额应是各级法院立案的最高限额。 其次，采用排除法，将不适合简易法庭审理的案件排除出去。如，应将以下案件排除在外：一是起诉时被告下落不明的；二是发回重审或者提起再审的；三是侵犯人格权的；四是社会涌现出的新型案件；五是当事人争议较大、较为复杂的案件。 
 
        (四) 简化诉讼程序，缩短案件审结期限
       简易程序的目的在于速审速结，只有尽量简化诉讼程序才能达到此目的。笔者认为，可以从以下环节入手：首先，缩短审前准备期间。在我国简易程序的审前准备期间没有明确的法律规定，以致法院任意拖长该时间，影响了当事人诉讼权利的及时行使，法律应对立案后送达诉状、提交答辩状的时间做明确、适当的规定。其次，完善简易程序中的缺席判决制度。由于简易程序传唤方式的特殊性，应该相应地规定，不管法院以何种简易方式传唤被告，拒不到庭的，法院可依职权做出缺席判决。同样原告拒不到庭的，应按撤诉处理。以保障简易程序真正做到“简”。
 
        (五) 在简易程序中应赋予当事人以更多的民事程序选择权
        所谓民事程序选择权，是指当事人在法律规定的范围内选择纠纷解决方式的权利。具体而言，一方面应给予当事人一定程度的选择适用普通程序还是简易程序审理案件的权利；另一方面在简易程序中，亦应允许当事人有选择言词审理或书面审理的机会，以提高诉讼效率。 2003 年的《规定》第二条“基层人民法院适用第一审普通程序审理的民事案件， 当事人各方自愿选择适用简易程序， 经人民法院审查同意的，可以适用简易程序进行审理。”明确了当事人在简易程序中的程序选择权。
当事人享有民事程序选择权是程序正义自身具有的含义和基本表现。民事程序选择权意味着“不是从案件处理与客观存在的法律规范之间的适合性来寻找判决的正当性根据，而是通过展开能够保障当事者主体性、程序这一过程本身给处理结果带来正当性”  。 因此，在选择适用简易程序时应当尊重当事人的意愿，让当事人权衡是否愿意使用。程序选择权的设定实际上体现了对于当事人诉权处分权的尊重，承认程序选择权这种诉讼上的意思自治，使当事人的意思自治在诉讼领域获得了扩张，这对于诉讼模式从现行的职权主义向当事人主义的转型具有重要意义。然而，从我国目前的审判实践看，民事诉讼程序中的程序选择权功能却是有限的。因此，必须保障诉讼过程中，给予当事人充分的程序选择权，以保障其程序正义的充分实现。
 
        (六) 明确简易程序转换为普通程序的规定
        民诉法规定对普通程序与简易程序转换的时间、条件及原因上规定的严谨、统一，不可避免地影响到诉讼本身的稳定，也导致当事人对于诉讼程序的权威性产生怀疑。我国民诉法简易程序转换为普通程序的规定应包括以下内容： ①简易程序转为普通程序必须由当事人提出申请，法官不能依职权决定。②法院可以依职权对申请进行审查，做出改用普通程序或驳回申请的裁定。对法院的裁定，当事人不得上诉。③简易程序转为普通程序的期限从立案之日起计算，而不从转为普通程序时计算 。
 
       (七) 建立小额诉讼制度
       与普通的简易程序相比，小额诉讼程序更加简易化。小额诉讼程序的价值除了降低诉讼的高成本，提高诉讼效益和诉讼效率外，更重要的是从当事人的角度出发，减少了纠纷解决过程中的对抗性、适用法律的专门性和技术性，有利于当事人诉讼目标的实现。日本、韩国等国家民诉法修改后新增加的小额诉讼程序。在《若干规定》对普通简易程序作进一步完善的基础上，我国有必要建立独立的小额诉讼程序，以实现对民事案件的分流处理，减轻人民法院的负担，实现司法的大众化，满足当事人的实际需要一般来说，适用小额程序的案件，其争议的金额应特别小或情节特别简单。根据我国整体收入水平较低且不同地区人均收入差别较大的实际情况，借鉴国外的经验，笔者认为，我国小额诉讼标的额的上限应控制在1 000 - 5 000 元之间为宜。其次，引入当事人程序选择权，更多地从当事人的立场思考程序功能。当事人在普通的简易程序与小额诉讼程序之间合意选择适用小额诉讼程序的，原则上应当允许。对于不应适用也不应让当事人选择适用小额诉讼程序的案件(如涉及公民身分、婚姻、继承的案件、发回重审的案件、再审案件等) ，也应做出明确的规定。最后，在审判机构上，可在基层人民法院中设专门适用小额诉讼程序的相对固定的法庭处理小额诉讼 。陈桂明教授说，我国建立小额诉讼程序是有基础的，因为我国基层法院多数都有派出法庭，派出法庭将来可以改造为小额诉讼法庭，然后在这个基础上制订一些规则。在西部地区，3 万元以下的案件在民事案件中占相当大的比例，这些地方恰好是司法资源最紧缺的地方。“据我所知，那里的一些基层法院组成合议庭都困难，于是出现了弄虚作假组成合议庭的事情。明明这个法院只有两个人有审判资格，但是要组成合议庭就得写一个假名字出来。”陈桂明说，如果有了小额诉讼程序对提高诉讼效率可能会有好处 。
         自1998年最高人民法院全面推行司法改革以来，具有中国特色的社会主义现代民事司法制度正在逐渐形成和完善之中。经过十几年的改革与探索，积累了不少丰富而成功的司法实践经验，这些也为民事诉讼简易程序制度的完善和发展奠定了坚实的理论和实践基础。我们也坚信，只要站在司法实践的角度，从我国民事审判简易程序审理的诸多问题入手，并借鉴国外民事司法改革及国内部分法院民事审判改革的有益经验，必将建立一项符合中国国情的民事简易程序的运作机制。
 
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